从想管不好意思管到必须管管到底

　　围绕有效、全面围剿非法发行股票和非法经营证券活动(下称“非法证券活动”)，年轻的中国资本市场展示了非凡的决心。

　　2008年1月2日，中国证监会联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部下发了《关于整治非法证券活动有关问题的通知》(下称“1号文”)。

　　这是中国证监部门首次联手公、检、法系统共同发文。

　　这也是自2006年12月12日，国务院办公厅下发《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》(国办发[2006]99号，下称“国办99号文“)以来，关于打击非法证券活动(下称“打非”)最有力度的文件。

　　1号文从非法证券活动的法律政策界限，证监、公安、检察、法院四个部门的衔接、配合等方面，作了详细规定。

　　如果把国办99号文看作是对非法证券活动全面宣战的一个纲领性文件，“1号文就是向非法证券活动发出的总攻信号。”2月26日，多年战斗在“打非”一线上的一位地方证监局官员仍难掩兴奋。

　　“从10年前的想管、不好意思管，到现如今的必须管、管到底。”他如是感叹。

　　“一级半”市场兴灭始末

　　站在历史的起点上，与证券市场相伴而生的非法证券活动注定是年轻的中国资本市场所无法绕过的“坎”。

　　正是利用了政府部门在非上市股份公司的设立和增资过程中，出现的审核把关不严等制度漏洞，上世纪90年代初，非法证券活动开始在我国部分地区悄然滋生。

　　与此同时，监管的缺位更是对非法证券活动初期的滋生提供了一个良好的市场背景。我国证券市场设立初期，中国证监会的职能是核准发行，监管证监会批准的交易场所，并没有“打非”的相对应职能。对于是否要对非法发行、非法经营证券业务的场外市场进行监管，直到2005年修改《证券法》之前，仍不太明确。

　　1992年前后，在国家体改委等相关部门的支持下，全国各地兴起了一场股份制改造的热潮，缺乏强有力监管的情况下，大量非上市股份公司不断涌现。

　　也就在这时，投资者和非上市公司之间的纠纷大量出现，“我们发现里面有问题，当时我们就想管，但毕竟不好意思管。这样做，很容易让人感觉我们的手伸得太长了。”上述地方证监官员告诉本报记者。

　　1998年，为整顿金融秩序，防范金融风险，国务院办公厅转发证监会《关于清理整顿场外非法股票交易方案》，全面禁止了上述各地各类产权交易所、证券交易中心和证券交易自动报价系统等从事场外股权类证券交易活动。

　　资料表明，就在1992年前后各地批量出现股份公司时，为探索解决数量庞大的非上市股份公司的股份转让问题，全国各地包括产权交易所在内的很多交易场所开始进行大胆尝试，一度创立了各类为非上市公司股票转让服务的柜台交易系统。

　　“从广义上说，1998年被取缔的这些证券交易自动报价系统完全可以算作非法证券交易场所。”参与了新《证券法》起草的一位权威人士指出，尽管这与后来的“兰州证券黑市”还不是一个性质，但这段历史却是监管部门第一次全面开展“打非”行动的开端。

　　2000年前后，针对国内“疯传”即将推出创业板的消息，全国各地再次出现了汹涌批设非上市股份公司的大潮。

　　这一设立大潮在某些地区持续了两到三年时间，直到此后以非法买卖原始股为主要表现的“一级半”彻底暴露后，才停下来。

　　所谓“一级半市场”，并不是法定名词，一般指私下交易或转让股票(份)的场所，实质上是非法交易市场。

　　2001年前后，很多已设立满三年的非上市股份公司为寻求股权转让，开始卷入到此后长达近6年之久的“一级半市场”。

　　《公司法》第142条规定，“发起人持有的本公司股份，自公司成立之日起一年内不得转让。”(《公司法》修订前禁止转让期为三年)

　　“到2001年，很多非上市股份公司基本上已经成立满三年。”上述地方证监官员称，这给“一级半市场”的滋生和蔓延提供了一个大的市场背景。

　　2004年前后，越来越多地区成立满三年以上的非上市股份公司在看到创业板短期内推出无望，上市无果的前提下，纷纷通过“一级半市场”转让股票。

　　与此同时，一些不法分子也正是利用了这个信息不对称的地下市场，开始在部分地区倒卖原始股。

　　“尽管一些地方证监部门展开了对‘一级半’市场的追查，但由于得不到其他职能部门的支持，加上无法管得‘太宽’，导致拥有重要利益诱惑的‘一级半’市场最终得以蔓延。”参与《证券法》起草的该权威人士说。

　　2004年后，“一级半市场”疯狂蔓延，非法买卖原始股的活动也最终发展成为一个跨地域、典型的涉众型犯罪行为。很多原本只在本地倒卖原始股的犯罪行为，开始转变为向沿海发达地区的投资者变卖股票。

　　2006年，国办99号文出台前，这种以某某股票将在境外或国内上市为幌子，兜售所谓的原始股、内部职工股的跨地区非法发行原始股的非法证券活动几乎席卷了大半个中国，成为当时非法证券活动的主要表现形式。

　　国办99号文的正式出台后，这种公开或变相发行证券的疯狂行为终于被遏制，并明确这是违法犯罪行为。

　　国办99号文“分水岭”

　　国办99号文的出台无疑是我国10年“打非”历史上具有分水岭意义的事件。

　　“现在回头来看，正是有了国办99号文，才有了此后全国明确的‘打非’机制。”上述地方证监官员指出，过去近10年的“打非”经验表明，非法证券活动是一个典型的涉众型犯罪行为，如果仅仅依靠证监部门来做，力量远远不够。

　　因此，要想全面、有效的遏制非法证券活动的蔓延和反复，只有整合其他机构的执法力量。

　　根据需要整合其他机构的执法力量的要求，国办99号文首要就是明确要成立“打非”协调小组。

　　国办99号文明确指出，打非协调小组的牵头部门是证监会，银监会、工商总局、公安部等配合，通过明确纵向、横向的职责，建立起了整个执法监管体制。

　　“如果没有成立协调小组，证监会还不好协调其他各个部门。”该官员说，协调小组成立后，证监会就给各个证监系统发文，要求各地证监局把推动各地政府出台具体的实施意见，作为2007年的一个重点工作来开展。

　　经过一年努力，截至去年12月27日黑龙江省的实施意见出台后，全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市都出台了实施意见，建立了“打非”工作的长久制度。

　　成就国办99号文在我国“打非”历史上的重要地位原因还包括，99号文进一步明确了对非法证券活动的监管架构。

　　据介绍，在国办99号文出台之前，外界对于“打非”的认识并不一致，从严格意义上讲，非法证券活动只是非法集资的一种形式，而非法集资，国家也没有出台过专门的文件，有人就觉得没必要针对非法证券活动专门出台一个文件。国办99号文第一次明确了“打非”活动需要联合地方政府来做，更明确了证监会与地方政府的职能。

　　“理顺了监管部门和地方政府各自的职责分工，是国办99号文的巨大贡献。”参与了新《证券法》起草的上述权威人士介绍，其中证监会负责组织、协调、督促，地方政府按照属地原则，负责查处和善后处理工作。明确分工、加强配合，形成了打非的合力。

　　再看1号文

　　作为长期战斗在“打非”一线上的执法官员，上述地方证监官员表示，相对于国办99号文，1号文是将“打非”工作具体落到实处的技术性指导。

　　“1号文绝不是简单照搬国办99号文的精神，它不仅弥补了相关法律法规的不足，也更为基层公安、司法机关依法办理此类案件提供了切实的政策依据。”该官员表示，1号文的下发将确保不会再出现过去几个部门之间“踢皮球”的现象。

　　1号文明确指出，公司、公司股东违反有关规定，擅自向社会公众转让股票，应当追究其擅自发行股票的责任，公司与其股东合谋实施上述行为的，公司与其股东共同承担责任。擅自发行证券的，以擅自发行股票、公司、企业债券罪追究刑事责任。

　　任何单位和个人经营证券业务，必须经证监会批准。未经批准的，属于非法经营证券业务，应予以取缔；涉嫌犯罪的，以非法经营罪追究刑事责任。与公司同谋发行股票的中介机构，构成犯罪的，以擅自发行股票罪的共犯论处。

　　据了解，以往办案过程中，一些公安、司法部门将证券监管部门出具性质认定意见作为立案的前置条件。

　　本次1号文明确规定，非法证券活动是否涉嫌犯罪，由公安机关、司法机关认定，如果公安、司法机关认为需要行政主管机关认定的，主管机关应当给予认定。这将大大提高办案的效率。

　　“从之前的不好意思管，到现在的必须管、管到底。1号文可操作意义可谓重大。”这位地方证监局官员感叹。

　　据了解，此前一些案件发生时，一些不法分子常以案件发生在2006年1月1日新《证券法》公布前为由，认为法不溯及既往，企图以此逃脱法律责任。一些具体办案及审理人员对此也常常无法做出准确的判断。

　　对此，1号文明确，修订后的《证券法》与修订前的《证券法》针对擅自发行股票和非法经营证券业务的规定是一致的，是相互衔接的，因此在修订后的《证券法》实施之前发生的擅自发行股票和非法经营证券业务行为，也应予以追究。

　　“这等于是解除了公、检、法等机关‘管到底’的后顾之忧。”上述参与《证券法》起草的权威人士说。